Audit des garanties financières

Sommaire

L’audit avait pour but d’évaluer si les garanties financières en place, en particulier lorsque le risque d’exposition est jugé accru ^{Note de bas de page 1}, sont conformes aux critères définis dans les documents d’application de la réglementation et s’appuient sur des processus de surveillance et de contrôle efficaces.

Pourquoi est-ce important

Les garanties financières constituent un mécanisme réglementaire essentiel utilisé par la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) ^{Note de bas de page 2} pour s’assurer que des ressources financières suffisantes sont disponibles en vue du déclassement des installations nucléaires et de la cessation des activités autorisées en toute sécurité lorsque cela est nécessaire. En vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN), la Commission est habilitée à imposer des garanties financières aux titulaires de permis afin de protéger l’intérêt public et d’atténuer le risque que les obligations liées au déclassement ne soient pas respectées en raison de l’incapacité financière d’un titulaire de permis.

Les garanties financières reposent sur des estimations crédibles des coûts de déclassement et sur des instruments qui répondent aux critères d’acceptation de la CCSN en matière de liquidité, de valeur garantie, de valeur adéquate et de continuité, conformément à ce qui est énoncé dans le document d’application de la réglementation REGDOC-3.3.1, Garanties financières pour le déclassement des installations nucléaires et la cessation des activités autorisées. L’efficacité de ce cadre dépend non seulement de la rigueur des exigences réglementaires et des orientations, mais également de la cohérence, de la clarté et de l’efficacité des processus internes de la CCSN visant à assurer l’évaluation et la surveillance des garanties financières tout au long du processus d’autorisation.

Depuis l’audit des garanties financières réalisé en 2018, le contexte de risque a évolué, notamment en raison de changements liés aux profils des titulaires de permis, au cycle de vie des installations et aux instruments financiers, ainsi que des expériences passées où les garanties financières se sont révélées insuffisantes. L’actuel document d’application de la réglementation a été publié en janvier 2021, à l’issue d’une consultation publique et d’une consultation de l’industrie. Pour ces raisons, il est important de déterminer si les garanties financières continuent d’offrir une assurance suffisante, en particulier dans les cas présentant un risque plus élevé, et si les contrôles internes et les mécanismes de surveillance demeurent adaptés à leur objectif. Cet audit avait pour but d’évaluer la gestion et la surveillance des exigences en matière de garanties financières, ainsi que de déterminer si les risques financiers de la CCSN sont adéquatement cernés et atténués (voir l’annexe C : Constatations et recommandations des audits de 2018 versus 2026).

Principales constatations

La CCSN a mis en place un cadre de réglementation et des processus connexes pour la gestion et la surveillance des garanties financières des titulaires de permis, et a pris des mesures pour moderniser ses processus et la gestion de l’information à l’aide de SharePoint. Les améliorations récentes, notamment la mise à jour des instructions de travail techniques, la mise au point d’outils de suivi plus performants et la mise à jour des coûts de déclassement dans le cadre du programme de garanties financières fondé sur l’assurance, témoignent d’un engagement à accroître la cohérence et la transparence du processus de garanties financières.

L’audit a mis en évidence des possibilités de renforcer la gouvernance, de clarifier les responsabilités et d’assurer une application cohérente d’une surveillance tenant compte du risque.

• Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte au sein des directions générales concernées sont consignés par écrit, mais ne sont pas toujours clairement compris, notamment en ce qui concerne la prise en charge des processus de bout en bout et la responsabilisation.
• L’orientation et la formation ne sont pas encore systématiquement mises en œuvre pour l’ensemble des fonctions, ce qui entraîne des disparités dans la manière dont les garanties financières et les estimations de coûts connexes sont examinées et surveillées.
• Des mises à jour du document d’application de la réglementation pourraient permettre d’atténuer certains risques.
• Les considérations liées aux risques ne sont pas pleinement intégrées dans les consignes opérationnelles ou systématiquement documentées dans la pratique. Les contrôles et les mécanismes de surveillance, notamment les examens périodiques et l’utilisation de systèmes de suivi, ne sont pas toujours mis en œuvre comme prévu, ce qui accroît le risque que les changements touchant les activités des titulaires de permis ou les risques qui y sont associés ne soient pas cernés en temps utile.
• Le programme de garanties financières fondé sur l’assurance présente, dans certains cas, des lacunes de couverture croissantes en ce qui a trait aux coûts de déclassement, ce qui souligne la nécessité de renforcer la surveillance et les prise de mesures lorsque de telles lacunes sont repérées.

Le présent audit formule 6 recommandations visant à traiter les domaines d’amélioration mentionnés ci-dessus, et la direction accepte ces recommandations (voir l’annexe A).

Contexte

Une garantie financière représente la volonté concrète du titulaire de permis de veiller à ce que des ressources financières suffisantes soient disponibles pour mettre fin aux activités autorisées en toute sécurité. Le fait de ne pas cesser adéquatement les activités autorisées peut représenter un risque pour la santé et la sécurité des personnes et pour l’environnement. La garantie financière veille à ce que des fonds soient disponibles si le titulaire de permis n’est pas en mesure de procéder à la cessation sécuritaire des activités autorisées par la CCSN.

En vertu de la LSRN, la Commission a le pouvoir d’exiger une garantie financière pour les installations et les activités qu’elle réglemente. Depuis l’entrée en vigueur de la LSRN en 2000, la Commission exige des garanties financières pour les installations ou les activités nucléaires visées par des permis de catégorie IA et IB délivrés en vertu du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I, des permis de mines et d’usines de concentration d’uranium et des permis de déchets de substances nucléaires. En 2015, la Commission a pris une décision qui modifiait les permis visant les substances nucléaires, l’équipement réglementé et les installations nucléaires de catégorie II afin d’y inclure des exigences relatives aux garanties financières, ce qui concordait avec l’adoption d’un nouvel instrument financier fondé sur l’assurance mis au point par la CCSN afin de garantir la disponibilité des fonds nécessaires lorsque des titulaires de permis ne sont pas en mesure de mettre fin à leurs activités de façon sécuritaire.

Le paragraphe 24(5) de la LSRN stipule que « [l]es licences et les permis peuvent être assortis des conditions que la Commission estime nécessaires à l’application de la présente loi, notamment le versement d’une garantie financière sous une forme que la Commission juge acceptable ».

Les titulaires de permis d’installations de catégorie I et II, de mines et d’usines de concentration d’uranium, de substances nucléaires et d’appareils à rayonnement doivent élaborer et soumettre à la CCSN un plan de déclassement jugé acceptable et comprenant des estimations fiables des coûts liés à la mise en œuvre des activités de déclassement ainsi que des garanties financières destinées à financer ces activités. Le rôle de la CCSN est de procéder à une évaluation technique visant à déterminer si la garantie financière proposée par le titulaire de permis offre l’assurance que des ressources suffisantes seront disponibles pour financer les activités de déclassement. Les critères d’acceptation des garanties financières pour les installations ou les activités nucléaires visées par des permis de catégorie IA et IB sont présentés en détail dans le REGDOC-3.3.1 de la CCSN. Ces critères comprennent la liquidité, la valeur de garantie, la valeur adéquate et la continuité. Le personnel de la CCSN est chargé d’évaluer ces critères et de formuler des recommandations à la Commission, qui décidera alors si une garantie financière est acceptable. Lorsqu’un fonctionnaire désigné a délivré un permis, ce sera à lui de prendre cette décision.

Autorité

L’audit des garanties financières relève de la CCSN et a été demandé par le premier vice-président et chef de la réglementation des opérations. Cette mission figure dans le Plan d’évaluation et d’audit axé sur les risques 2025-2027.

Objectif, portée et méthodologie

L’objectif de l’audit consistait à évaluer si les garanties financières en place, en particulier lorsque le risque d’exposition est jugé accru, sont conformes aux critères définis dans les exigences réglementaires et l’orientation. De plus, l’audit devait fournir à la direction des informations sur les risques et les contrôles liés à la surveillance des exigences en matière de garantie financière, y compris l’évaluation des plans préliminaires de déclassement et des estimations de coûts.

La méthodologie de l’audit comprenait un examen des documents pertinents, des entrevues avec les parties intéressées, des analyses d’échantillons de garanties financières et la validation des instruments de garantie financière sur la base des données saisies au 1er avril 2025. Une analyse comparative avec d’autres organismes chargés d’administrer des programmes de garanties financières similaires a également été réalisée. L’audit a porté sur 6 organisations, parmi lesquelles figuraient des organismes internationaux de réglementation nucléaire et des organismes fédéraux et provinciaux de réglementation de l’énergie.

Les secteurs d’intérêt et les critères de l’audit sont présentés en détail à l’annexe B.

Énoncé de conformité

Cet audit est conforme aux Normes internationales d’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Politique sur l’audit interne et à la Directive sur l’audit interne du Conseil du Trésor.

Constatations et observations

Rôles, responsabilités et obligations de rendre compte

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les responsabilités et les obligations de rendre compte du personnel en ce qui a trait aux garanties financières soient clairement définies, communiquées, comprises et mises en œuvre.

Principales constatations

L’instruction de travail sur les garanties financières (en vue de l’évaluation technique) a été mise à jour en décembre 2025, puis à nouveau en février 2026, afin de favoriser la définition, la clarté et la compréhension des activités, des rôles, et des responsabilités au sein de la CCSN. Cette mise à jour a tenu compte des contributions et des commentaires des équipes concernées, notamment la Direction générale de la réglementation des opérations (DGRO), la Direction générale des services de gestion (DGSG) et la Direction générale des affaires juridiques et de la Commission (DGAJC). Une liste de contrôle exhaustive a également été mise en place pour faciliter l’examen au regard des critères définis dans le REGDOC-3.3.1.

L’audit a révélé des chevauchements dans les rôles et responsabilités, ainsi que des lacunes en matière de coordination et de communication, entraînant des retards dans l’obtention de renseignements en vue de l’évaluation des garanties.

L’audit a révélé que bien qu’il existe un processus d’examen technique, de prise en charge et de responsabilisation, y compris la prise en charge de bout en bout du processus sur les garanties financières et la responsabilité liée aux décisions, certains aspects ne sont pas clairement documentés ou attribués.

Rôles, responsabilité et obligations de rendre compte

L’audit a permis de constater qu’il y avait parfois des chevauchements dans les rôles et responsabilités ainsi que des lacunes en matière de coordination et de communication, entraînant des retards pour accéder aux renseignements pertinents en vue d’appuyer le processus d’évaluation des garanties financières.

Les rôles et responsabilités liés aux garanties financières au sein de la CCSN sont essentiels pour veiller à ce que les engagements financiers des titulaires de permis soient dûment examinés, acceptés et gérés. La CCSN doit s’assurer que les garanties financières, telles que les lettres de crédit et les cautionnements, sont structurées de manière appropriée et sont suffisantes pour couvrir les responsabilités potentielles découlant des activités de déclassement.

Compte tenu de la complexité des activités nucléaires, il est essentiel que ces responsabilités soient bien définies, clairement communiquées et efficacement mises en œuvre au sein des différentes directions générales de la CCSN. Par le passé, la supervision et la gestion de l’exigence relative aux garanties financières au sein de la CCSN étaient assurées par plusieurs équipes de la DGRO, de la DGSG et de la DGAJC. Au sein de la DGRO, les responsabilités sont réparties entre le personnel responsable des permis et de la conformité, les conseillers techniques et les fonctionnaires désignés de la Direction de la réglementation du cycle et des installations nucléaires (DRCIN), le personnel responsable des permis et de la conformité de la Direction de la réglementation des centrales nucléaires (DRCN), le personnel responsable des permis et de la conformité de la Direction de la réglementation des substances nucléaires (DRSN) et le Secrétariat chargé des opérations (SecOps), qui soutient les activités opérationnelles transversales telles que la formation et la planification. La Division des grands projets et du soutien stratégique (DGPSS) (au sein de la DRCIN) assure un rôle de coordination et fournit une expertise technique liée aux activités de déclassement. La DGSG gère les aspects financiers liés à l’obligation de garantie financière, tandis que la DGAJC fournit un soutien juridique et assure la fonction de Greffe de la Commission.

En décembre 2025, la DRCIN a approuvé l’instruction de travail intitulée « Comment : Faire l’examen et le suivi des plans de déclassement et des garanties financières », qui fournit une approche plus structurée et plus complète de la gestion des garanties financières afin d’améliorer la cohérence du processus. Cette instruction de travail a été modifiée en février 2026 pour supprimer l’examen initial par les Services juridiques de la validité et du caractère exécutoire des garanties financières, dans le but d’éviter le dédoublement des efforts. L’examen juridique s’inscrira dans le cadre des processus existants pour les documents à l’intention des commissaires et des fonctionnaires désignés.

L’instruction de travail présente l’ensemble des rôles et responsabilités liés au processus de garanties financières, et précise qu’il incombe à la Commission ou à un fonctionnaire désigné d’accepter (ou de rejeter) la garantie financière proposée. Cette instruction définit également les responsabilités des différentes divisions prenant part au processus et aborde certaines préoccupations soulevées lors des entrevues réalisées auprès de diverses parties intéressées ainsi que dans les orientations précédentes. L’instruction de travail fournit des orientations pour :

• les agents de projet assignés aux titulaires de permis au sein de plusieurs directions, notamment en ce qui concerne la liaison avec les titulaires de permis, la coordination des commentaires destinés aux décideurs, ainsi que la surveillance des activités annuelles et quinquennales liées à la conformité
• les spécialistes financiers chargés d’évaluer la conformité des instruments de garantie financière en fonction des critères énoncés dans le REGDOC-3.3.1
• les spécialistes en déclassement au sein de la DRCIN chargés de l’évaluation technique des plans de déclassement et des estimations de coûts, ainsi que de la consolidation des constatations et des commentaires de l’équipe des Finances en vue de la présentation des résultats

Le document mis à jour présente un tableau détaillé des rôles et responsabilités, établit des liens entre des tâches précises et les fonctions et postes responsables, et propose une approche plus systématique et transparente des examens et des approbations afin de faciliter la prise de décision. Malgré ces améliorations visant à clarifier les tâches, il serait utile de mettre en place un tableau RACI (responsable, autorité, consulté, informé) afin de mieux cerner les responsabilités et de favoriser une prise de décision efficace. Cette proposition est appuyée par les commentaires recueillis lors des entrevues, qui mentionnaient que la distinction entre coordination, prise en charge et responsabilité n’était pas bien comprise ou documentée, qu’il régnait une incertitude quant à l’existence d’un responsable « de bout en bout » ou d’un « responsable de processus » unique, et que le niveau réel ou perçu de compréhension des rôles et des responsabilités variait d’une direction à l’autre. L’examen de l’instruction de travail actualisée indique que certaines de ces conceptions erronées ne sont pas clarifiées.

Bien que l’instruction de travail appuie la gouvernance du processus de garanties financières, il serait utile, aux fins de la gouvernance globale, d’élaborer un document définissant clairement les responsabilités à un niveau plus large au sein de la CCSN.

Analyse comparative des organismes de réglementation : rôles, responsabilités et obligation de rendre compte

• Il existe une fonction centrale, généralement au sein des organisations, chargée de superviser les garanties financières. Toutefois, l’expertise juridique et financière est sollicitée.
• Les garanties financières sont largement utilisées pour assurer la réalisation des activités de déclassement, d’abandon, de gestion des déchets, de surveillance à long terme et de remise en état.
• La responsabilité première incombe systématiquement aux titulaires de permis, les organismes de réglementation jouant un rôle de surveillance et d’application de la loi afin de garantir la conformité.

Conclusion

Les rôles et les responsabilités liés aux garanties financières au sein de la CCSN ont évolué et ont été peaufinés grâce à des mises à jour et à des précisions, mais il existe encore des possibilités et un besoin d’améliorer la gouvernance et la responsabilité. En renforçant la transparence des recommandations et en garantissant une répartition claire des responsabilités en matière de gestion des garanties financières, il est possible de réduire le risque de confusion ou les lacunes opérationnelles, et de veiller à ce que les garanties financières soient gérées efficacement, conformément aux exigences réglementaires.

Recommandation 1 :

Il est recommandé que le SecOps, avec le soutien de la DRCIN et de la Division des finances et de l’administration (DFA), définisse et documente de façon claire, dans le système de gestion intégré de la CCSN (Navigateur), la responsabilité globale du processus et les obligations de rendre compte en ce qui a trait à l’administration des garanties financières.

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

Le SecOps préparera une analyse des options ainsi qu’une recommandation concernant la responsabilité globale du processus et les obligations de rendre compte qui en découlent, et intégrera, s’il y a lieu, les précisions nécessaires dans la documentation du système de gestion intégré (Navigateur) de la CCSN.

Date d’achèvement prévue : Octobre 2026

Orientation et compréhension

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la CCSN ait mis en place des mécanismes de communication et de coordination bien définis entre les principales parties intéressées afin de garantir que les examens des garanties financières proposées ou mises à jour soient effectués sans dédoublement des efforts.

Principales constatations

Les améliorations récemment apportées aux mécanismes de surveillance et de production de rapports suggèrent une intention de la direction d’améliorer le suivi et la transparence du processus de garanties financières.

Les entrevues réalisées auprès des membres du personnel qui prennent part au processus de garanties financières et à l’analyse ont révélé une application ou une compréhension inégales des attentes. En plus d’exposer potentiellement la CCSN à des risques, cela indique qu’il est nécessaire d’accroître la rigueur du processus d’examen et de faire valoir l’importance des garanties financières lors de la délivrance des permis. De plus, l’utilisation limitée d’outils normalisés (p. ex., modèles d’instruments autres que les lettres de crédit) réduit les possibilités de rationaliser et de normaliser les examens des garanties financières. Lors de l’audit, l’instruction de travail était mise à jour, initiative qui a contribué de manière positive à clarifier l’orientation.

Clarté et compréhension de l’orientation

L’audit a révélé la nécessité d’assurer une surveillance continue, de procéder à des examens périodiques et d’organiser des formations sur l’instruction de travail mise à jour et les structures de gouvernance. Par ailleurs, il est apparu que les attentes concernant la portée et l’exhaustivité des examens n’étaient pas clairement définies. Toutes les directions générales doivent prendre part à la révision périodique de l’instruction de travail afin de s’assurer que les rôles et responsabilités demeurent alignés sur les mises à jour des documents d’application de la réglementation tels que le REGDOC-3.3.1. Cette approche collaborative permettrait également d’éviter certaines lacunes dans le processus de gestion des garanties financières et de veiller à ce que toutes les parties intéressées s’impliquent en permanence pour maintenir l’efficacité du cadre de garanties financières et comprennent leur rôle de propriétaire fonctionnel, ainsi que celui de leurs collègues, en ce qui a trait à différents éléments du processus.

L’examen de la documentation, les analyses d’échantillons et les entrevues ont mis en évidence l’absence, pour certaines directions/fonctions, de procédures officielles et de documentation susceptibles de les aider à s’acquitter de leurs rôles liés au processus de garanties financières, au-delà de l’orientation fournie dans l’instruction de travail.

Par exemple, les procédures d’examen et de validation des garanties financières complexes, comme les cautionnements ou les lettres de crédit, ne sont pas clairement définies, ce qui donne lieu à des incohérences dans les évaluations ou les pratiques de validation. La DGAJC a mis en place un cadre permettant d’évaluer la force exécutoire et la fiabilité de ces instruments. Lors de l’analyse d’échantillons de garanties financières, il a été constaté que les exigences définies dans l’instruction de travail n’étaient pas toutes systématiquement comprises, ce qui a mené à la non-application de certains contrôles. Il a également été suggéré qu’une meilleure coordination entre les responsables de tâches, afin de boucler la boucle et de partager des informations, permettrait d’améliorer la clarté concernant des dossiers en particulier. Certains ont fait remarquer que la communication entre les directions est souvent informelle, en particulier parmi les nouveaux membres du personnel, et que le passage à SharePoint a entraîné de nouvelles difficultés liées à la documentation et à la conservation des documents. D’un point de vue plus général, il pourrait être utile d’organiser une réunion annuelle avec des représentants des groupes interfonctionnels afin d’échanger des commentaires et des idées.

Analyse comparative des organismes de réglementation : orientation

• Certains organismes de réglementation autorisent le recours à plusieurs instruments (p. ex., lettres de crédit, cautionnements, accords de fiducie).
• Dans certains cas, l’organisme de réglementation détermine les types d’institutions financières auxquelles les demandeurs peuvent faire appel.
• Les pratiques exemplaires préconisent l’utilisation d’instruments et de modèles de garanties normalisés, car ceux-ci favorisent une interprétation et une application cohérentes des différents types de permis.

Exhaustivité de la gestion de l’information

L’audit a permis de constater que des efforts sont en cours pour renforcer les pratiques de suivi et de gestion de l’information afin d’améliorer la fiabilité des dossiers sur les garanties financières et des données de surveillance, grâce aux nouveaux outils MS 365 récemment déployés au sein des opérations. Cependant, les pratiques de gestion de l’information ne font pas encore l’objet d’un contrôle systématique (p. ex., outil de suivi incomplet, lien erroné, structure des fichiers SharePoint floue, évaluation incorrecte et conventions d’appellation incohérentes), ce qui fait en sorte que les décisions d’approbation des garanties financières et le suivi subséquent risquent d’être basés sur des informations incomplètes ou peu fiables, et de donner lieu à un manque d’efficience.

D’importants progrès ont été réalisés au cours de l’été et de l’automne 2025 pour mettre au point un nouvel outil de suivi des garanties financières, élaboré à l’aide des outils MS 365. L’outil de suivi était lié à diverses sources de données dans SharePoint, à mesure que les sites des titulaires de permis étaient créés et que les responsables de projet y ajoutaient les documents pertinents. Cette approche centralisée est efficace, et l’accès à l’information devrait être partagé avec la DFA et les Services juridiques en tant que source d’information, ce qui accentue la nécessité de disposer de données précises et exhaustives. La validation indépendante des renseignements, notamment lors de la transition des documents et de la mise en œuvre du nouveau système avec de nouvelles métadonnées, permettra de réduire au minimum les inexactitudes. Au moment de la réalisation de l’audit, les renseignements sur les titulaires de permis n’avaient pas tous été transférés.

Par ailleurs, la DFA et les Services juridiques s’appuient sur le personnel chargé des permis au sein de la DGRO pour la tenue de dossiers complets sur les garanties financières, ce qui inclut les versions originales des documents et les modifications, ainsi que pour le suivi de l’information. Il a été constaté, lors des analyses effectuées sur un échantillon d’instruments et lors des entrevues, que la gestion courante des documents relatifs aux garanties financières reposait souvent sur les responsables de projet individuels. Dans la nouvelle version de l’instruction de travail, la responsabilité de veiller à ce que les documents présentant une valeur opérationnelle soient conservés sur le site SharePoint approprié incombe aux spécialistes des déchets et du déclassement. Dans le cadre de la mise en œuvre de ce nouveau système de gestion de l’information par la CCSN, il sera utile de préciser de façon claire dans l’instruction de travail les exigences relatives aux documents, la structure des dossiers, les conventions d’appellation et le balisage des documents, compte tenu du nombre de membres du personnel participant au processus et de l’utilisation accrue des données. Cela permettra de faciliter l’accès aux données et de réaliser des analyses fondées sur des renseignements fiables.

Lors de la réalisation d’analyses sur un échantillon de garanties financières, l’audit a relevé que certains instruments de garantie financière originaux ne se trouvaient pas dans les archives de la CCSN. Bien que l’instruction de travail n’exige pas explicitement la conservation des documents originaux, certaines garanties peuvent nécessiter la présentation des documents originaux pour pouvoir accéder aux fonds, ce qui crée un risque si les originaux ne sont pas disponibles. Par ailleurs, les modifications apportées aux garanties financières portent souvent sur les montants ou les noms des demandeurs, tandis que les conditions générales applicables demeurent celles figurant dans le document original. Si les documents originaux ne sont pas conservés en toute sécurité, la CCSN pourrait avoir de la difficulté à confirmer leur caractère exécutoire ou à accéder aux fonds lorsque cela est requis.

Lors de l’examen des documents, l’audit a permis de constater une amélioration des rapports transmis à la Commission par le Greffe dans le cadre de la mise à jour annuelle sur le Programme des fonctionnaires désignés, intégrée au rapport annuel de la Commission et fournissant désormais davantage de contexte et d’informations.

Analyse comparative des organismes de réglementation : gestion de l’information

• Les organisations ont recours à un large éventail d’outils et de systèmes de gestion pour soutenir leurs processus.
• Alors que certaines organisations s’appuient sur des systèmes distincts et non reliés, une pratique exemplaire consiste à réunir les données de tous les titulaires de permis sur une plateforme unifiée.
• Les pratiques exemplaires privilégient l’utilisation d’un système intégré de gestion des relations avec la clientèle pour centraliser et gérer efficacement l’ensemble des données sur les titulaires de permis.

Conclusion

Les travaux d’audit ont cerné des possibilités de renforcer la surveillance des garanties financières au moyen de processus plus officiels, d’une meilleure tenue des dossiers et d’une meilleure coordination entre les différentes fonctions. Bien que les instructions de travail fournissent des orientations de base, les procédures d’examen et de validation des instruments financiers complexes ne sont ni définies ni appliquées de manière uniforme, ce qui entraîne une disparité dans les pratiques. La communication informelle, les difficultés en matière de documentation à la suite de la migration vers SharePoint et une compréhension variable des exigences (en particulier parmi les nouveaux membres du personnel) ont pour effet de limiter encore davantage l’efficacité. L’audit a permis de conclure qu’une documentation plus claire, une meilleure coordination et une collaboration interfonctionnelle régulière permettraient d’améliorer la cohérence, la clarté et la gouvernance globale.

Par ailleurs, l’audit a permis de conclure que la direction devait poursuivre ses efforts visant à améliorer la gestion de l’information afin de garantir que les évaluations et les décisions relatives aux garanties financières reposent sur des informations complètes et exactes. Des informations actualisées, y compris celles provenant de l’outil de suivi des garanties financières, devraient être communiquées à la DFA et aux Services juridiques afin de garantir que leurs évaluations reposent sur des informations récentes et pertinentes.

Recommandation 2 :

Il est recommandé que le SecOps, avec le soutien de la DRCIN, de la DFA et des Services juridiques, coordonne une formation transversale destinée à l’ensemble du personnel concerné afin de garantir une bonne compréhension de leurs rôles et responsabilités, une prise de conscience des risques et des mesures d’atténuation, ainsi qu’une bonne maîtrise de leurs propres processus et de ceux de leurs collègues.

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

Le SecOps concevra et mettra en œuvre une formation officielle sur le programme de garanties financières de la CCSN, et proposera cette formation sur une base régulière. Voici les étapes clés :

Définition de l’approche de la formation : objectifs, public cible, méthode, contenu et portée

Projet pilote de la formation : élaboration, validation et adaptation du contenu (*dépend des recommandations 1, 3 et 5)

Prestation de la formation : mise en œuvre et évaluation

Date d’achèvement prévue : Mars 2028

Recommandation 3 :

Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien de la DRCN et de la DRSN, documente clairement et élargisse les exigences en matière de surveillance des processus et de la production de rapports, en s’appuyant sur les détails et éléments relevés tout au long du présent rapport, notamment lorsqu’il existe un manque d’orientations ou des possibilités de renforcer les contrôles en fonction du rendement et des pratiques exemplaires.

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

La DRCIN analysera les exigences existantes en matière de surveillance des processus et de la production de rapports, et mettra en œuvre les améliorations recommandées afin de renforcer les contrôles lorsque cela est pertinent. La DGPSS réalisera une analyse et soumettra un rapport assorti de recommandations pour approbation par les directeurs généraux de la DRCIN, la DRCN et la DRSN. La DGRO (en coordination avec la DGPSS) apportera les modifications nécessaires à la documentation concernée dans le Navigateur.

Date d’achèvement prévue : Juillet 2027

Gestion des risques

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des processus soient en place pour garantir que la CCSN applique systématiquement une approche graduelle en matière de garanties financières, en tenant compte du profil de risque du titulaire de permis, de l’étape du cycle de vie de l’installation, du type d’activité et de la complexité du déclassement, comme le prévoit le REGDOC-3.3.1. Elle s’attendait également à ce qu’il y ait des processus de surveillance en place pour déceler tout changement aux risques, notamment les difficultés financières des titulaires de permis, les changements dans leurs activités, les problèmes de rendement ou les cas de non-conformité.

Principales constatations

Une approche tenant compte du risque/approche graduelle est décrite dans le REGDOC-3.3.1, mais elle n’est pas pleinement intégrée dans les instructions de travail techniques.

L’intégration et la documentation des aspects liés aux risques sont limitées dans le cadre du processus d’examen normalisé (p. ex., type de permis, risque lié à la force exécutoire selon le type d’instrument). Il y aurait lieu de renforcer les exigences réglementaires afin d’atténuer certains risques.

Gestion des risques

L’audit a permis d’examiner le REGDOC-3.3.1 ainsi que des documents d’orientation connexes comme le REGDOC-3.5.3, Principes fondamentaux de réglementation afin d’évaluer dans quelle mesure la CCSN utilise efficacement l’approche graduelle dans l’évaluation des garanties financières. L’équipe d’audit a constaté que le REGDOC-3.3.1 et les documents connexes constituent un fondement permettant d’appliquer l’approche graduelle, d’assurer une harmonisation avec les normes internationales et d’intégrer une méthodologie tenant compte du risque dans les processus réglementaires et de délivrance de permis.

Le REGDOC-3.3.1 décrit l’utilisation de l’approche graduelle pour l’évaluation des garanties financières, et précise que cette évaluation doit tenir compte de facteurs tels que l’étape du cycle de vie de l’installation, la nature et la complexité des activités, ainsi que le niveau de détail fourni dans le plan de déclassement. Ces éléments sont essentiels pour déterminer le niveau de garantie financière requis, veillant à ce que celui-ci soit proportionnel aux risques liés au déclassement. Cette approche est expliquée dans le REGDOC-3.5.3, qui fournit un cadre plus détaillé pour appliquer les exigences réglementaires d’une manière qui correspond aux risques relatifs associés aux installations nucléaires et aux activités autorisées. En intégrant des principes axés sur le risque et en tenant compte des caractéristiques propres aux installations, la CCSN veille à ce que la surveillance réglementaire, y compris l’évaluation des garanties financières, soit proportionnelle aux risques encourus. Cette pratique s’appuie sur des évaluations techniques, des données historiques sur le rendement et des évaluations de la sûreté, et est conforme aux directives internationales en matière de sûreté, telles que celles de l’Agence internationale de l’énergie atomique (Glossaire de sûreté de l’AIEA). L’approche de la CCSN offre donc un cadre structuré et cohérent permettant d’évaluer les garanties financières et de s’assurer que ces instruments sont à la fois adéquats et exécutoires.

Malgré le cadre clairement défini dans le REGDOC-3.5.3, l’examen des instructions de travail utilisées pour évaluer les garanties financières a mis en évidence certaines lacunes quant à la façon dont l’approche graduelle est appliquée dans la pratique. Bien que l’instruction de travail décrive les procédures d’examen des plans de déclassement, des estimations de coûts et des garanties financières, elle n’intègre pas pleinement tous les éléments de l’approche graduelle. Plus précisément, les instructions de travail prévoient des évaluations techniques et des étapes administratives pour l’examen des documents, mais elle ne fait pas directement référence à l’évaluation de la complexité de l’installation, des risques ou des différents niveaux de surveillance requis en fonction du profil de risque de l’installation, de l’activité ou du titulaire de permis. Ces omissions constituent une occasion manquée d’harmoniser davantage les instructions de travail avec tous les éléments de l’approche graduelle décrite dans le REGDOC-3.5.3 et le REGDOC-3.3.1. Un lien plus clair entre les profils de risque et l’exhaustivité des examens des garanties financières contribuerait à garantir que la surveillance exercée par la CCSN demeure conforme aux principes tenant compte du risque qui s’appliquent à l’approche graduelle.

Il est ressorti des entrevues menées auprès des Opérations, des Services juridiques et des Finances que, malgré le fait que la CCSN dispose d’un processus d’évaluation des garanties financières, il existe des difficultés perçues quant à l’application d’une approche cohérente et fondée sur le risque à l’ensemble des titulaires de permis. Les membres du personnel ont cerné les facteurs de risque suivants liés à l’évaluation des plans de déclassement, des estimations de coûts et des garanties financières :

• nouveaux titulaires de permis ou changements de catégories de permis
• entités privées ayant mis en place leurs propres garanties
• titulaires de permis autonomes versus entités bénéficiant de la garantie du gouvernement
• prise en compte des antécédents en matière de rendement du titulaire de permis, notamment les cas de non­conformité ou les mesures d’application de la loi déjà prises à son encontre
• anciens instruments financiers, notamment ceux antérieurs aux critères de réglementation actuels, qui sont susceptibles de ne plus répondre aux normes en vigueur ou pour lesquels les dossiers sont incomplets
• suivi limité des décisions antérieures
• type d’instrument financier
• absence de formulaire normalisé pour les instruments financiers (p. ex., cautionnements dans le REGDOC­3.3.1)
• santé financière des demandeurs et des titulaires de permis

Si les garanties financières devaient se révéler insuffisantes pour couvrir l’intégralité des coûts de déclassement, outre le risque financier, la CCSN pourrait être confrontée à un risque pour sa réputation, notamment une couverture médiatique intense, des critiques du public concernant la surveillance réglementaire et d’éventuelles contestations remettant en cause sa capacité à protéger l’intérêt public. On a relevé le fait qu’aucun examen ou résumé des estimations des coûts n’avait été réalisé pour l’ensemble des catégories de titulaires de permis, ce qui aurait fourni aux spécialistes un cadre de référence pour évaluer les documents présentés par les titulaires de permis et aurait mis en évidence un risque de sous-estimation des coûts. Lors de l’examen des documents, l’équipe d’audit a relevé un cas où un fonctionnaire désigné, qui occupait un poste de directeur général, avait approuvé un permis de 2 ans alors que le compte rendu de décision précisait que la garantie financière était insuffisante pour financer le déclassement du site sans qu’une estimation de l’exposition ait été fournie pour quantifier le risque, qui s’est concrétisé par la suite. Le titulaire de permis n’avait pas fourni d’estimation des coûts de déclassement et le personnel n’avait pas eu recours à des spécialistes pour chiffrer ces coûts.

Lors de l’examen d’un échantillon de garanties financières, il a été constaté qu’un instrument de garantie financière, à savoir un cautionnement, n’avait pas été émis par une institution canadienne, ce qui peut constituer un facteur de risque supplémentaire. Le REGDOC-3.3.1 précise que « [l]e cautionnement devrait désigner la CCSN comme bénéficiaire et les agents d’assurance ou de cautionnement devraient être des sociétés canadiennes assujetties aux organismes de réglementation canadiens ». Il s’agit d’un autre cas où il conviendrait de remplacer les termes « devrait » ou « devraient » par « doit » ou « doivent » et d’appliquer ce changement aux autres types d’exigences relatives aux instruments détaillées à la section 4.3 du REGDOC-3.3.1.

La Direction générale des affaires réglementaires (DGAR) est chargée de coordonner, au besoin, la mise à jour des documents d’application de la réglementation, afin de s’assurer qu’ils demeurent pertinents et conformes au cadre de réglementation de la CCSN et qu’ils tiennent compte de l’évolution des exigences et des politiques. Par conséquent, toute modification apportée aux documents d’application de la réglementation ou aux règlements est proposée par les Opérations et mise en œuvre par la DGAR, afin de garantir que toutes les modifications soient adéquatement coordonnées et conformes au cadre de réglementation global de la CCSN.

Analyse comparative de la gestion des risques

• Toutes les organisations intègrent des considérations relatives aux risques dans leurs cadres de garanties financières, notamment lors de la phase d’autorisation ou d’approbation. Les pratiques exemplaires incluent l’évaluation du risque financier et de la viabilité du demandeur à cette étape.
• La réévaluation continue du caractère exécutoire et du risque financier n’est pas systématiquement documentée tout au long du cycle de vie des garanties.
• Les pratiques exemplaires incluent la réalisation d’un bilan annuel appuyé par une documentation détaillée, ce qui nécessite habituellement une analyse des états financiers, des plans de déclassement et d’autres documents pertinents afin d’étayer l’évaluation des risques.
• L’intégration d’une expertise financière au sein de l’équipe des Opérations est considérée comme étant une bonne pratique qui permet une meilleure compréhension des risques financiers et de leurs conséquences.
• Bien que la plupart des organisations s’appuient à l’heure actuelle sur des coûts estimés, des discussions sont en cours au sujet de la pertinence d’intégrer des données sur les coûts réels chaque fois que cela est possible, afin d’améliorer la précision.

Conclusion

Le cadre de réglementation favorise une approche graduelle et tenant compte du risque en matière de garanties financières. L’audit a permis de constater que les instructions de travail tenaient peu compte du profil de risque des installations, des activités effectuées ou des titulaires de permis. Le renforcement de l’orientation opérationnelle et des exigences imposées aux titulaires de permis, l’amélioration de la différenciation des risques et la mise en place de pratiques d’examen plus rigoureuses permettraient d’améliorer la fiabilité et la validité des évaluations des garanties financières.

Recommandation 4 :

Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien de la DFA, de la DGAR et des Services juridiques, procède à une analyse ciblée des exigences et de l’orientation énoncées dans le REGDOC-3.3.1, dans le but de renforcer ces exigences et d’en améliorer la clarté pour les titulaires de permis et les promoteurs quant à la manière de s’y conformer afin de réduire davantage les risques pour la CCSN.

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

La DRCIN coordonnera une analyse ciblée du REGDOC-3.3.1 et soumettra un rapport assorti de recommandations au Comité directeur du cadre de réglementation pour approbation. Tout suivi supplémentaire sera traité dans le cadre de la procédure existante de la DGAR concernant l’examen des documents d’application de la réglementation. Les divisions de la CCSN chargées des permis peuvent communiquer aux titulaires de permis et aux promoteurs toute mise à jour des attentes pendant la durée de cet examen et jusqu’à la mise en œuvre des conclusions éventuelles.

Date d’achèvement prévue : Mars 2027

Recommandation 5 :

Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien du SecOps et de la DFA, clarifie l’utilisation de l’approche graduelle dans le cadre du processus de garanties financières et examine s’il convient d’y intégrer d’autres considérations liées aux risques.

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

La DRCIN analysera l’utilisation de l’approche graduelle pendant l’évaluation des garanties financières et mettra en œuvre les améliorations recommandées, notamment l’intégration de critères de risque supplémentaires lorsque cela est pertinent. La DGPSS réalisera l’analyse et soumettra un rapport assorti de recommandations à l’approbation du DG de la DRCIN. La DRCIN (en coordination avec la DGPSS) apportera les modifications nécessaires à la documentation concernée dans le Navigateur.

Date d’achèvement prévue : Mars 2027

Mécanismes de conformité

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des processus et des contrôles soient en place pour garantir le respect des critères d’acceptation des garanties financières de la CCSN, notamment en ce qui concerne la liquidité, la valeur garantie, la valeur adéquate et la continuité. Elle s’attendait également à ce qu’il y ait des processus de surveillance en place pour déceler toute évolution des risques, notamment les difficultés financières des titulaires de permis, les changements dans leurs activités, les problèmes de rendement ou les cas de non-conformité.

Principales constatations

Les cas passés de non-respect du REGDOC-3.3.1 ont permis de tirer des enseignements concrets concernant les modalités des instruments et le respect des procédures établies, ainsi que d’approfondir la compréhension des risques.

Les contrôles clés et les éléments déclencheurs ne fonctionnent pas comme prévu (p. ex., le système d’information et de suivi de la Banque d’information réglementaire [BIR] n’est pas utilisé pour déclencher les examens quinquennaux et les examens annuels de conformité).

Contrôles et surveillance

Récemment, la DGRO a mené un examen interne des garanties financières d’un titulaire de permis en particulier (cas A) afin de cerner les lacunes des processus ou les situations où les processus n’avaient pas été respectés, d’en tirer des enseignements et de définir des mesures correctives. Cette initiative témoigne d’une volonté de faire évoluer et de renforcer les processus et a permis de recueillir des enseignements précieux. Toutefois, l’équipe d’audit aurait souhaité voir une analyse plus approfondie des causes profondes afin de mieux cerner les lacunes sous-jacentes liées aux contrôles et à la surveillance. À titre d’exemple, l’une des mesures correctives et conclusions mentionnait ceci : « La publication du REGDOC-3.3.1 a permis de remédier à ces problèmes par la mise en place de mesures telles que le renouvellement automatique, l’amélioration des protocoles de notification et des exigences de documentation plus claires afin d’éviter que les futurs instruments de garantie financière présentent des lacunes similaires. Ce document d’application de la réglementation n’était pas en vigueur lorsque les garanties financières ont été approuvées par la Commission en 2017. Comme tous les autres documents d’application de la réglementation, il fait l’objet d’une révision et d’une mise à jour périodiques » [traduction]. Bien que l’équipe d’audit reconnaisse que la disposition de renouvellement automatique, décrite à la section 5.3 du REGDOC-3.3.1, constitue un contrôle efficace, elle serait renforcée si la garantie respectait les modalités énoncées à la section 5.4 du REGDOC-3.3.1 qui exigent le versement de la garantie financière au bénéficiaire à l’expiration de celle-ci si le titulaire de permis ne parvient pas à fournir un remplacement acceptable. Compte tenu de l’importance de ces deux éléments, qui doivent être compris de façon conjointe, en particulier la clause de paiement, une analyse de cet élément de contrôle a été incluse dans l’examen d’un échantillon de garanties financières. Les tests ont révélé qu’une lettre de crédit, acceptée par la CCSN, ne comportait pas la clause de paiement recommandée. Lors des échanges avec le personnel des Opérations, la signification du terme « devrait » dans les sections critiques du REGDOC-3.3.1 a été soulevée en tant que sujet de préoccupation, en particulier dans les circonstances qui remettent en cause l’applicabilité de cette disposition clé, où l’utilisation du terme « doit » serait considérée comme une amélioration. Les entrevues menées avec les Services juridiques ont également mis en évidence l’importance de la force exécutoire et de la continuité des instruments de garantie financière dans le cadre du processus d’évaluation.

La CCSN a mis en place des mécanismes permettant de suivre et de surveiller les garanties financières, notamment des systèmes de notification comme la BIR et l’outil de suivi des garanties financières. En ce qui concerne le cas A, il a été souligné que l’examen quinquennal requis n’avait pas été effectué, et les mesures correctives mentionnaient notamment qu’« une instruction de travail officielle a désormais été élaborée et mise en œuvre; celle-ci définit des exigences claires concernant le suivi des examens dans la BIR afin d’assurer que tous les examens futurs soient effectués dans les délais et consignés de façon systématique » [traduction]. Toutefois, l’audit a permis de constater que l’instruction de travail n’expliquait pas de façon détaillée l’utilisation de la BIR pour les examens quinquennaux; de plus, lors de l’analyse d’un échantillon de garanties financières, l’audit a révélé qu’il ne s’agissait pas d’un cas isolé et que ces outils ne sont pas toujours utilisés, ce qui compromet encore davantage l’efficacité du suivi et de la surveillance. Par ailleurs, le personnel n’avait pas une compréhension uniforme de l’exigence d’examen quinquennal pour toutes les installations ou activités nucléaires visées par des permis de catégories IA et IB, ce qui rend d’autant plus nécessaire une formation visant à améliorer la clarté et la compréhension, conformément à ce qui a été recommandé à la section 5.2.1.

Une autre mesure corrective recommandée, que l’équipe d’audit interne a acceptée, consistait à clarifier et à renforcer les orientations et les attentes à l’égard du personnel dans les instructions de travail, ainsi qu’à l’égard des titulaires de permis dans les documents d’application de la réglementation concernant les examens annuels de conformité. L’examen d’un échantillon de garanties financières a permis de confirmer plusieurs cas où le déclenchement d’un examen annuel de la conformité n’avait pas été consigné dans la BIR; on continue de s’appuyer sur les mises à jour fournies par les titulaires de permis pour vérifier la validité des garanties financières. En l’absence d’une vérification régulière et indépendante, ainsi que de processus clairs de transmission aux paliers supérieurs en cas de confirmations fournies en retard ou manquantes, la CCSN pourrait avoir des difficultés à traiter ces problèmes en temps opportun. L’évaluation n’a pas pris en compte les causes potentielles sous-jacentes plus générales, notamment les facteurs de risque liés aux titulaires de permis qui auraient pu mettre en évidence la nécessité de renforcer la surveillance.

Par ailleurs, le fait que le processus actuel d’examen annuel de la conformité repose sur les déclarations des titulaires de permis pour confirmer la validité et le caractère suffisant des garanties financières constitue une faille. En l’absence d’une vérification indépendante effectuée par le personnel de la CCSN, il existe un risque important que des informations obsolètes ou inexactes soient considérées comme étant valides, ce qui compromet la fiabilité du processus de garanties financières. Les entrevues menées avec les Opérations ont mis en évidence des inquiétudes concernant l’impact de l’évolution des niveaux d’activité liés aux autorisations sur les estimations de coûts, ainsi que la question de savoir si les garanties financières étaient évaluées de manière isolée. Plus précisément, les estimations de coûts, qui servent de base aux garanties financières, sont souvent examinées sans tenir compte du contexte plus large des autorisations, des inspections et de la portée opérationnelle. Les Opérations ont constaté que la vérification de ces estimations était insuffisante, la validation par un tiers n’étant pas systématiquement mise en œuvre comme elle devrait l’être. Le manque de cohérence entre les estimations des coûts et les réalités opérationnelles constitue une lacune en matière de contrôle interne, car les garanties financières risquent de ne pas refléter correctement les coûts réels du déclassement.

Bien que le cadre de réglementation impose des révisions périodiques, tout retard ou toute omission dans ces révisions peut donner lieu à des garanties financières insuffisantes qui ne seraient pas en adéquation avec les plans de déclassement actualisés ou les estimations des coûts. L’absence d’examens de surveillance périodiques accroît davantage le risque de non-conformité, car il n’existe aucun mécanisme clair permettant de vérifier si le personnel respecte les procédures établies concernant la surveillance des garanties financières. L’instruction de travail n’impose pas la réalisation d’examens de l’assurance de la qualité de façon périodique ou de surveillance par la direction visant à vérifier que les contrôles fonctionnent comme prévu, ce qui crée une lacune potentielle dans le processus de surveillance réglementaire.

Analyse comparative des organismes de réglementation : contrôles et surveillance

• Les contrôles permettent de valider et d’accepter les garanties financières dès leur présentation.
• La surveillance continue repose en grande partie sur des examens périodiques et des déclencheurs liés à des événements, plutôt que sur un cadre de contrôle complet et continu, ce qui peut empêcher la détection des risques émergents entre 2 cycles d’examen. Parmi les pratiques exemplaires figuraient le renouvellement automatique (assorti d’un avis d’annulation de 60 ou 90 jours) et des clauses de paiement automatique visant à atténuer les risques.
• Les garanties font l’objet d’une réévaluation à chaque étape clé du processus de réglementation, notamment lors de la délivrance de permis, des renouvellements, des modifications et des inspections.
• Toutes les organisations appliquent un cycle de révision obligatoire, même si le niveau de complexité des systèmes varie, certaines ayant recours à des processus intégrés et systématiques, tandis que d’autres s’appuient sur des approches plus manuelles.
• Les pratiques exemplaires incluent une mise à jour annuelle imposant aux titulaires de permis de fournir des documents précis, suivie d’une analyse interne visant à repérer les changements des indicateurs de risque liés à la capacité opérationnelle et financière des titulaires de permis.

Conclusion

L’audit a révélé que le REGDOC-3.3.1 constitue un cadre de réglementation solide en matière de garanties financières. Toutefois, des lacunes ont été constatées quant à son application et à son respect. Parmi les principaux problèmes figurent l’utilisation d’une formulation non contraignante, le recours à la déclaration volontaire des titulaires de permis et l’utilisation incohérente des outils de suivi, qui compromettent l’efficacité du contrôle et de la surveillance. L’audit a également mis en lumière la nécessité d’accroître la responsabilisation, de mettre en place un processus de vérification indépendant et d’intensifier les examens de surveillance afin de garantir le respect des exigences en matière de garanties financières.

La recommandation 2 sur la formation transversale, la recommandation 3 concernant l’amélioration des instructions de travail techniques et la recommandation 4 visant à renforcer les exigences réglementaires mentionnées précédemment dans le rapport permettront également de traiter la question des contrôles et de surveiller les possibilités d’amélioration.

Programme de garanties financières

L’échantillon de l’audit a été élargi afin d’inclure un titulaire de permis relevant du programme de garanties financières fondé sur l’assurance, en fonction des critères tenant compte du risque. L’équipe d’audit s’attendait à quantifier le niveau d’exposition et à évaluer l’adéquation du cadre de réglementation et des processus mis en place pour faire face aux risques recensés.

Principales constatations

Le programme de garanties financières fondé sur l’assurance a offert une couverture efficace à la plupart des titulaires de permis participants. Au fil du temps, la croissance des activités de certains titulaires de permis ou l’augmentation des estimations des coûts de déclassement ont rendu nécessaires le renforcement des contrôles de surveillance et l’évaluation de la nécessité de mettre en place d’autres garanties financières.

Programme de garanties financières

Le Programme de garanties financières fondé sur l’assurance a été mis en place en 2000 afin d’offrir des garanties financières pour la cessation des activités autorisées, comme celles visant les substances nucléaires, les appareils à rayonnement, l’équipement réglementé et les installations de catégorie II. Aux termes du programme fondé sur l’assurance, la CCSN est la partie assurée et le bénéficiaire. Depuis sa mise en place, la couverture d’assurance est plafonnée à 1 million de dollars par titulaire de permis. D’après les données du programme financier pour 2026-2027, il existe actuellement une différence de 18,7 millions de dollars entre le montant assuré et l’estimation des coûts de déclassement. La majeure partie de cette différence concernait un seul titulaire de permis, qui figurait dans l’échantillon de garanties financières sélectionné dans le cadre de l’analyse.

(en milliers de dollars)	Coûts de déclassement estimés	Couverture financière offerte par le programme d’assurance	Déficit de garantie financière
Un titulaire de permis pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement et l’équipement réglementé	12 405	1 000	11 405
Autres titulaires de permis pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement et l’équipement réglementé	74 072	68 798	5 724
Installations de catégorie II	5 623	3 623	2 000
Total	92 100	73 421	18 679

Le mécanisme prévu à la section 18 de l’actuel REGDOC-3.3.1 souligne la souplesse du programme lorsque les activités d’un titulaire de permis ne répondent pas à la formule prescrite dans le programme d’assurance financière. Dans une telle situation, le titulaire de permis a la possibilité de proposer un autre type de garantie financière qui sera soumis à la Commission pour examen et approbation. La garantie financière proposée devra respecter les critères énoncés à la section 3 (liquidité, valeur garantie, valeur adéquate et continuité) et à la section 4 (instrument acceptable pour une garantie financière) du REGDOC-3.3.1. Cette solution de rechange est également présentée sur le site web de la CCSN, à la page « FAQ » consacrée à ce programme. Les Finances n’ont pas signalé l’écart à l’égard des garanties financières aux Opérations, et la CCSN n’a pas exigé des titulaires de permis qu’ils fournissent des garanties financières supplémentaires lorsque ce risque existe.

Par ailleurs, la période 2026-2027 présente un risque, notamment en raison de la hausse des coûts de déclassement. La DFA, en collaboration avec la DRSN, a révisé un grand nombre des coûts de déclassement pris en compte dans les calculs du programme d’assurance pour 2026-2027, ce qu’elle était habilitée à faire jusqu’à concurrence d’un million de dollars. Pour ces estimations de coûts plus complexes, les Finances ont collaboré avec les Opérations afin d’évaluer les estimations restantes des coûts de déclassement et de mettre en œuvre des mesures correctives et d’atténuation visant à garantir que la couverture fournie par les garanties financières sera adéquate pour l’avenir. Ces mises à jour vont creuser davantage l’écart actuel en ce qui a trait à la couverture des garanties financières. Les estimations de coûts actualisées seront prises en compte lors du prochain renouvellement de la police d’assurance en 2026-2027, ce qui constituera l’occasion de réévaluer si les mécanismes de couverture actuels sont adéquats.

Conclusion

L’audit a mis en évidence un déficit de couverture de 18 millions de dollars dans le cadre du programme de garanties financières pour les titulaires de permis de substances nucléaires, d’appareils à rayonnement, d’équipement réglementé et d’installations de catégorie II. La DFA a constaté une augmentation du risque financier lié à la hausse des coûts de déclassement, notamment compte tenu du plafond actuel d’un million de dollars par titulaire de permis, et a pris des mesures pour réexaminer ces coûts de déclassement lorsque des incertitudes subsistent. Les agents chargés des permis devraient envisager la possibilité d’exiger des titulaires de permis qui ne sont pas suffisamment couverts par le programme de garanties financières qu’ils se dotent d’une couverture complémentaire.

Recommandation 6 :

Il est recommandé que la DRSN, avec le soutien de la DFA, mette en place un processus visant à vérifier si la couverture est suffisante et à définir les mesures nécessaires pour combler d’éventuelles lacunes concernant les garanties financières pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement, l’équipement réglementé et les installations de catégorie II. 

Plan d’action de la direction :

La direction accepte la recommandation.

6a. La DRSN et la DFA collaboreront afin de définir et de documenter un processus de surveillance structuré comprenant des examens annuels de la couverture des garanties financières pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement, l’équipement réglementé et les installations de catégorie II. Ce processus permettra d’attribuer clairement les responsabilités et de définir les critères d’évaluation ainsi que les exigences en matière de documentation.

6b. La DRSN s’emploiera également à combler les lacunes actuelles en matière de garanties financières, notamment en prenant des mesures correctives telles que la modification des montants de garantie en vue d’obtenir une couverture d’assurance accrue, et le recours à un instrument de garantie financière différent pour les titulaires de permis dont les montants dépassent la couverture offerte par l’assurance, conformément au REGDOC-3.3.1. Cela coïncidera avec le calendrier de la prochaine période de couverture au titre du programme de garanties financières.

Date d’achèvement prévue : Mars 2027

Conclusion générale

De façon générale, la CCSN a mis en place un cadre de réglementation pour les garanties financières. Cependant, l’audit a révélé que, puisque les rôles et responsabilités ont évolué, une plus grande clarté, une meilleure reddition de comptes et une tenue améliorée des documents contribueraient à une prise de décision plus cohérente et davantage fondée sur le risque. Des orientations plus détaillées ainsi que des formations plus approfondies et des exigences réglementaires plus rigoureuses figurent parmi les améliorations à apporter.

Dans certains cas, la documentation, l’exactitude du travail et le respect des processus peuvent expliquer les différences observées en matière de surveillance. Ces facteurs augmentent le risque que les garanties financières ne reflètent pas pleinement les coûts actuels de déclassement ou n’assurent pas une protection suffisante en cas de défaut de paiement du titulaire de permis. L’audit a également mis en évidence un écart de couverture dans le cadre du programme de garanties financières fondé sur l’assurance, ce qui contribue à accroître le risque financier. Le renforcement des processus de vérification, l’intensification des activités de surveillance et l’amélioration de la gestion de l’information contribueraient à garantir que les évaluations et les documents portant sur les garanties financières demeurent exacts, complets et opportuns.

En résumé, la CCSN dispose d’une base solide, et la poursuite des améliorations en matière de gouvernance, de documentation, de coordination et de surveillance contribuerait à renforcer davantage l’efficacité des garanties financières. Ces améliorations aideraient à faire en sorte que les garanties financières soient évaluées de manière cohérente, qu’elles tiennent dûment compte des risques et qu’elles soient suffisantes pour assurer un déclassement sûr et efficace dans l’ensemble des installations réglementées.

Annexes

Annexe A : Recommandations et plans d’action de la direction

Recommandation	Plan d’action de la direction	Date d’achèvement prévue
Il est recommandé que le SecOps, avec le soutien de la DRCIN et de la DFA, définisse et documente de façon claire, dans le système de gestion intégré de la CCSN (Navigateur), la responsabilité globale du processus et les obligations de rendre compte en ce qui a trait à l’administration des garanties financières.	La direction accepte la recommandation. Le SecOps préparera une analyse des options ainsi qu’une recommandation concernant la responsabilité globale du processus et les obligations de rendre compte qui en découlent, et intégrera, s’il y a lieu, les précisions nécessaires dans la documentation du système de gestion intégré (Navigateur) de la CCSN.	Octobre 2026
Il est recommandé que le SecOps, avec le soutien de la DRCIN, de la DFA et des Services juridiques, coordonne une formation transversale destinée à l’ensemble des membres du personnel concernés afin de garantir une bonne compréhension de leurs rôles et responsabilités, une prise de conscience des risques et des mesures d’atténuation, ainsi qu’une bonne maîtrise de leur propres processus et de ceux de leurs collègues.	La direction accepte la recommandation. Le SecOps concevra et mettra en œuvre une formation officielle sur le programme de garanties financières de la CCSN, et proposera cette formation sur une base régulière. Voici les étapes clés : Définition de l’approche de la formation : objectifs, public cible, méthode, contenu et portée Projet pilote de la formation : élaboration, validation et adaptation du contenu (*dépend des recommandations 1, 3 et 5) Prestation de la formation : mise en œuvre et évaluation	Mars 2028
Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien de la DRCN et de la DRSN, documente clairement et élargisse les exigences en matière de surveillance des processus et de la production de rapports, en s’appuyant sur les détails et éléments relevés tout au long du présent rapport, notamment lorsqu’il existe un manque d’orientations ou des possibilités de renforcer les contrôles en fonction du rendement et des pratiques exemplaires.	La direction accepte la recommandation. La DRCIN analysera les exigences existantes en matière de surveillance des processus et de production de rapports, et mettra en œuvre les améliorations recommandées afin de renforcer les contrôles lorsque cela est pertinent. La DGPSS (au sein de la DRCIN) réalisera une analyse et soumettra un rapport assorti de recommandations à l’approbation des DG de la DRCIN, de la DRCN et de la DRSN. La DGRO (en coordination avec la DGPSS) apportera les modifications nécessaires à la documentation concernée dans le Navigateur.	Juillet 2027
Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien de la DFA, de la DGAR et des Services juridiques, procède à une analyse ciblée des exigences et de l’orientation énoncées dans le REGDOC-3.3.1, dans le but de renforcer ces exigences et d’en améliorer la clarté pour les titulaires de permis et les promoteurs quant à la manière de s’y conformer afin de réduire davantage les risques pour la CCSN.	La direction accepte la recommandation. La DRCIN coordonnera une analyse ciblée du REGDOC-3.3.1 et soumettra un rapport assorti de recommandations au Comité directeur du cadre de réglementation pour approbation. Tout suivi supplémentaire sera traité dans le cadre de la procédure existante de la DGAR concernant l’examen des documents d’application de la réglementation. Les divisions de la CCSN chargées des permis peuvent communiquer aux titulaires de permis et aux promoteurs toute mise à jour des attentes pendant la durée de cet examen et jusqu’à la mise en œuvre des conclusions éventuelles.	Mars 2027
Il est recommandé que la DRCIN, avec le soutien du SecOps et de la DFA, clarifie l’utilisation de l’approche graduelle dans le cadre du processus de garanties financières et examine s’il convient d’y intégrer d’autres considérations liées aux risques.	La direction accepte la recommandation. La DRCIN analysera l’utilisation de l’approche graduelle dans le cadre de l’évaluation des garanties financières et mettra en œuvre les améliorations recommandées, notamment l’intégration de critères de risque supplémentaires lorsque cela est pertinent. La DGPSS réalisera l’analyse et soumettra un rapport assorti de recommandations à l’approbation du DG de la DRCIN. La DRCIN (en coordination avec la DGPSS) apportera les modifications nécessaires à la documentation concernée dans le Navigateur.	Mars 2027
Il est recommandé que la DRSN, avec le soutien de la DFA, mette en place un processus visant à vérifier si la couverture est suffisante et à définir les mesures nécessaires pour combler d’éventuelles lacunes concernant les garanties financières pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement, l’équipement réglementé et les installations de catégorie II.	La direction accepte la recommandation. 6a. La DRSN et la DFA collaboreront afin de définir et de documenter un processus de surveillance structuré comprenant des examens annuels de la couverture des garanties financières pour les substances nucléaires, les appareils à rayonnement, l’équipement réglementé et les installations de catégorie II. Ce processus permettra d’attribuer clairement les responsabilités et de définir les critères d’évaluation ainsi que les exigences en matière de documentation. 6b. La DRSN s’emploiera également à combler les lacunes actuelles en matière de garanties financières, notamment en prenant des mesures correctives telles que la modification des montants de garantie en vue d’obtenir une couverture d’assurance accrue, et le recours à un instrument de garantie financière différent pour les titulaires de permis dont les montants dépassent la couverture offerte par l’assurance, conformément au REGDOC-3.3.1. Cela coïncidera avec le calendrier de la prochaine période de couverture au titre du programme de garanties financières.	Décembre 2026 Mars 2027

Annexe B : Critères d’audit

Critères d’audit

Secteur d’intérêt 1 : Gouvernance

1.1 Les responsabilités et les obligations de rendre compte du personnel en matière de garanties financières sont clairement définies, communiquées, comprises et mises en œuvre. 1.2 Des mécanismes de communication et de coordination entre les principales parties intéressées sont en place afin de veiller à ce que les examens des garanties financières proposées ou mises à jour soient effectués sans dédoublement des efforts.

Secteur d’intérêt 2 : Gestion du risque

2.1 Des processus sont en place pour garantir que la CCSN applique systématiquement une approche graduelle en matière de garanties financières, en tenant compte du profil de risque du titulaire de permis, de l’étape du cycle de vie de l’installation, du type d’activité et de la complexité du déclassement, comme le prévoit le REGDOC-3.3.1. 2.2 Des processus de surveillance sont en place pour déceler toute évolution des risques, notamment les difficultés financières des titulaires de permis, les changements dans leurs activités, les problèmes de rendement ou les cas de non-conformité.

Secteur d’intérêt 3 : Contrôles internes

3.1 Des processus sont en place pour garantir la fiabilité des estimations de coûts des plans de déclassement, qui constituent la base de la garantie financière. 3.2 Des processus et des contrôles sont établis pour garantir le respect des critères d’acceptation des garanties financières de la CCSN, notamment en ce qui concerne la liquidité, la valeur garantie, la valeur adéquate et la continuité.

Annexe C : Comparaison des constatations et recommandations des audits des garanties financières de 2018 versus 2026

Annexe C : Comparaison des constatations et recommandations des audits des garanties financières de 2018 versus 2026

Thème, portée et critères de l’audit	Constatations de l’audit de 2018	Constatations de l’audit de 2026	Alignement	Interprétation
Environnement de contrôle global	La valeur des garanties financières est adéquate et les instruments sont toujours en vigueur (non expirés).	Cadre de réglementation et processus mis en place; améliorations en cours (suivi sur SharePoint, mise à jour des instructions de travail, actualisation des coûts). Il a été remarqué qu’un instrument figurant dans l’échantillon ne donnait pas lieu à un versement à l’échéance de la garantie ou lorsque la garantie financière de remplacement n’est pas satisfaisante.	Amélioration	Le cadre de contrôle a été renforcé depuis 2018; les problèmes fondamentaux ont été partiellement résolus.
Contrôles internes – Système d’enregistrement/de suivi	Aucun système d’enregistrement détaillé et centralisé pour le suivi des garanties financières.	Un outil de suivi a été mis au point récemment, mais les contrôles et la surveillance ne sont pas toujours appliqués de manière cohérente.	Répétition partielle (problème lié à l’efficacité des contrôles)	Le système existe désormais, mais son efficacité et son utilisation systématique continuent de susciter des inquiétudes.
Contrôles internes – Réception des instruments	Aucun contrôle adéquat pour la réception des instruments de garantie financière originaux.	Ce point n’est pas explicitement désigné comme étant une lacune.	s.o.	s.o.
Contrôles internes – Validation des instruments	Aucun contrôle adéquat pour valider les instruments par rapport aux décisions de la Commission.	Ce point n’est pas explicitement désigné comme étant une lacune.	s.o.	s.o.
Contrôles internes – Détails des instruments de garantie financière	Consignation insuffisante des détails des instruments de garantie financière (montants, modalités, dates d’expiration, obligations).	Il existe des outils de suivi et de surveillance, mais leur utilisation n’est pas systématique.	Chevauchement partiel	La consignation des détails des instruments de garantie financière a été mise en place, mais le suivi et la surveillance demeurent un problème.
Contrôles internes – Conservation en toute sécurité des documents	Aucun contrôle adéquat pour la conservation en toute sécurité des instruments de garantie financière originaux.	Exhaustivité des instruments de garantie financière (consolidation de la version originale et des modifications), facilité de consultation, instructions non spécifiques concernant le classement électronique et absence d’instructions concernant les dossiers papier.	Chevauchement partiel	Les instructions de travail doivent être claires.
Rôles et responsabilités/gouvernance	Les rôles et responsabilités en matière de surveillance ne sont pas clairement définis.	Les rôles sont documentés, mais mal compris; les responsabilités de bout en bout ne sont pas clairement définies.	Dédoublement	Le manque de clarté en matière de gouvernance est un point faible persistant de 2018 à 2026.
Processus de surveillance	Absence de processus, de procédures ou de responsabilités clairs en matière de surveillance.	Des mécanismes de surveillance existent, mais leur application n’est pas systématique; cela risque d’entraîner une détection tardive des problèmes.	Dédoublement	Un dispositif de surveillance a été mis en place, mais il convient d’en évaluer l’efficacité, la cohérence et la clarté.
Surveillance continue de la validité	Il est possible que la CCSN ne surveille pas de façon systématique la validité des garanties financières.	La surveillance et l’examen périodique ne sont pas toujours mis en œuvre comme prévu.	Dédoublement	Le même risque persiste, tout comme les lacunes en matière d’efficacité de la surveillance.
Gestion des risques/approche tenant compte du risque	Ne constituait pas un élément important des constatations.	La surveillance tenant compte du risque n’est pas appliquée de manière cohérente; les considérations relatives aux risques ne sont pas pleinement intégrées.	Nouveau	Lors de l’audit de 2026, l’équipe s’attendait à constater un niveau de maturité accru en matière de gestion des risques par rapport à 2018.
Orientations et formation	Ces éléments n’ont pas été explicitement signalés comme étant une constatation.	Les orientations et la formation ne sont pas systématiquement intégrées dans l’ensemble des fonctions.	Nouveau	Les connaissances organisationnelles, les capacités et la cohérence constituent désormais un sujet de préoccupation. Lorsque les collaborateurs savent ce qu’ils doivent faire et comprennent leur rôle, les taux de conformité s’en trouvent améliorés.
Cadre de réglementation/orientations	Ces éléments n’ont pas été explicitement signalés comme étant une constatation.	Certains risques pourraient être atténués par la mise à jour des documents d’application de la réglementation.	Nouveau	Renforcer la clarté réglementaire.
Adéquation de la couverture des garanties financières	Ces éléments n’ont pas été explicitement signalés comme étant une constatation.	Le programme fondé sur l’assurance présente, dans certains cas, des lacunes en ce qui a trait à la couverture.	Nouveau	Il existe un risque émergent d’exposition financière qui n’avait pas été recensé auparavant.

Comparaison : Dédoublement des recommandations de 2018 et 2026

Recommandations de 2026	Recommandations connexes de 2018	Niveau de dédoublement	Conséquences liées à la mise en œuvre
1. Documenter la responsabilité et les obligations liées aux processus dans le système de gestion intégré.	Recommandation 2 (2018) : définir les contrôles internes, les rôles et responsabilités et le système d’enregistrement.	Chevauchement partiel	Enjeu de gouvernance similaire (clarté des rôles et des responsabilités). L’audit de 2026 suggère que les rôles et responsabilités liés aux processus ne sont toujours pas suffisamment documentés; la mise en œuvre de la recommandation 2 formulée à l’issue de l’audit de 2018 est probablement incomplète.
2. Coordonner la formation transversale du personnel sur les rôles, les responsabilités, les risques et le déroulement des processus.	Recommandation 2 (2018) : définir les rôles, les responsabilités et les contrôles internes.	Chevauchement partiel	L’audit de 2018 a porté sur la définition des rôles; l’audit de 2026 ajoute la formation et la sensibilisation. Cela indique une mise en œuvre axée sur la documentation, et non sur la compréhension au sein de l’organisation. Des lacunes sont toujours constatées concernant la maturité des contrôles.
3. Élargir les exigences concernant la surveillance des processus et la production de rapports, et renforcer les orientations.	Recommandation 3 (2018) : mettre en place des processus et des systèmes permettant de surveiller la conformité, le respect des obligations de production de rapports et la validité des garanties financières.	Chevauchement important/quasi- dédoublement	Les 2 audits abordent la surveillance et la production de rapports. Le fait que des problèmes aient été constatés à nouveau en 2026 laisse supposer que le cadre de surveillance de 2018 n’était pas pleinement efficace ou exhaustif.
4. Analyse ciblée des exigences du REGDOC-3.3.1 visant à améliorer la clarté et à réduire les risques.	Il n’existe pas d’équivalent direct (en 2018, l’accent a été mis sur les contrôles de processus, l’inventaire, la conservation et la surveillance).	Nouvelle recommandation	Nouvel accent mis sur l’orientation réglementaire; il ne s’agit pas d’une répétition.
5. Préciser l’approche graduelle et intégrer des considérations supplémentaires en matière de risques.	Aucun équivalent direct.	Nouvelle recommandation	Mise en place d’une approche tenant compte du risque qui n’avait pas été abordée auparavant.
6. Mettre en place un processus permettant de vérifier que la couverture des garanties financières est suffisante et de combler d’éventuelles lacunes.	Recommandation 3 (2018) : surveillance périodique de la validité des instruments et rapports de conformité.	Chevauchement partiel (portée élargie)	L’audit de 2026 va au-delà de la surveillance de la validité et se concentre sur l’adéquation de la couverture et la correction des lacunes, ce qui indique que l’audit de 2018 n’a pas pleinement pris en compte l’exposition au risque.

Annexe D : Sigles

Terme	Signification
AIEA	Agence internationale de l’énergie atomique
BIR	Banque d’information réglementaire
CCSN	Commission canadienne de sûreté nucléaire
DFA	Direction des finances et de l’administration
DGAJC	Direction générale des affaires juridiques et de la Commission
DGAR	Direction générale des affaires réglementaires
DGPSS	Division des grands projets et du soutien stratégique
DGRO	Direction générale de la réglementation des opérations
DGSG	Direction générale des services de gestion
DRCN	Direction de la réglementation des centrales nucléaires
DRCIN	Direction de la réglementation du cycle et des installations nucléaires
DRSN	Direction de la réglementation des substances nucléaires
LSRN	Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires
MS 365	Microsoft 365
RACI	responsable, autorité, consulté, informé
REGDOC	document d’application de la réglementation
REGDOC-3.3.1	Garanties financières pour le déclassement des installations nucléaires et la cessation des activités autorisées
REGDOC‑3.5.3	orientation sur l’approche graduelle
SecOps	Secrétariat chargé des opérations
SJ	Services juridiques