Annexe 2 - Régime législatif et cadre institutionnel canadiens

2.0 Introduction

Cinq lois régissent actuellement le secteur nucléaire au Canada : la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN), la Loi sur l'énergie nucléaire (LEN), la Loi sur les déchets de combustible nucléaire (LDCN), la Loi sur la responsabilité nucléaire (LRN) et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). La LSRN est la principale loi traitant de la sûreté.

2.1 Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires

La LSRN a été adoptée par le Parlement le 20 mars 1997. Il s'agissait de la première refonte importante du régime canadien de réglementation nucléaire depuis l'adoption de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique (LCEA) et la création de la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA) en 1946. La LSRN est le fondement législatif des développements en matière de réglementation du secteur nucléaire. Ces développements incluent les normes de santé et de sécurité pour les travailleurs du secteur nucléaire, les mesures de protection de l'environnement, la sécurité des installations nucléaires et la participation du public au processus de délivrance des permis. La LSRN peut être consultée à l'adresse suretenucleaire.gc.ca.

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a été créée en vertu de la LSRN. La CCSN, qui se compose du tribunal de la Commission - qui rend les décisions concernant la délivrance des permis - et du personnel de la CCSN qui prépare les recommandations à l'intention de la Commission, exerce les pouvoirs de délivrance de permis et d'autorisation qui lui sont délégués, et évalue la conformité des titulaires de permis à la LSRN, à ses règlements et aux conditions de permis.

L'article 26 de la LSRN stipule que « sous réserve des règlements, il est interdit, sauf en conformité avec une licence ou un permis :

• d'avoir en sa possession, de transférer, d'importer, d'exporter, d'utiliser ou d'abandonner des substances nucléaires, de l'équipement réglementé ou des renseignements réglementés;
• de produire, de raffiner, de convertir, d'enrichir, de traiter, de retraiter, d'emballer, de transporter, de gérer, de stocker provisoirement ou en permanence ou d'évacuer une substance nucléaire ou de procéder à l'extraction minière de substances nucléaires;
• de produire ou d'entretenir de l'équipement réglementé;
• d'exploiter un service de dosimétrie pour l'application de la présente loi;
• de préparer l'emplacement d'une installation nucléaire, de la construire, de l'exploiter, de la modifier, de la déclasser ou de l'abandonner;
• de construire, d'exploiter, de déclasser ou d'abandonner un véhicule à propulsion nucléaire ou d'amener un tel véhicule au Canada. »

La LSRN autorise la CCSN à établir des règlements. Ces règlements, qui ont dû être élaborés avant que la LSRN puisse entrer en vigueur, sont les suivants :

• Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires;
• Règlement sur la radioprotection;
• Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I;
• Règlement sur les installations nucléaires et l'équipement réglementé de catégorie II;
• Règlement sur les mines et les usines de concentration d'uranium;
• Règlement sur les substances nucléaires et les appareils à rayonnement;
• Règlement sur l'emballage et le transport des substances nucléaires;
• Règlement sur la sécurité nucléaire;
• Règlement sur le contrôle de l'importation et de l'exportation aux fins de la non-prolifération nucléaire.

La CCSN est l'instance gouvernementale responsable de l'exécution de l'Accord relatif aux garanties passé entre le Canada et l'AIEA sous le régime de l'article III du Traité de non-prolifération nucléaire. En cette capacité, la CCSN agit comme Système national de comptabilisation et de contrôle (SNCC). La plupart des matières et installations nucléaires mentionnées dans le présent rapport sont également assujetties à l'Accord relatif aux garanties entre le Canada et l'AIEA, aux termes de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs.

2.2 Loi sur l'énergie nucléaire

La Loi sur l'énergie nucléaire (LEN) est entrée en vigueur en 2000, en même temps que la LSRN. La LEN est une révision de la LCEA (1946), mais elle ne s'applique qu'au développement et à l'utilisation de l'énergie nucléaire (les dispositions réglementaires de la LCEA ayant été transférées à la LSRN). EACL est placée sous le régime de la LEN. En vertu de la LEN, le ministre désigné « peut :

• effectuer ou faire effectuer des recherches scientifiques et techniques sur l'énergie nucléaire;
• avec l'agrément du gouverneur en conseil, tirer parti de l'énergie nucléaire en l'exploitant lui-même ou en la faisant exploiter, et se préparer dans cette perspective;
• avec l'agrément du gouverneur en conseil, procéder ou faire procéder à l'acquisition - par achat, location, réquisition ou expropriation - des substances nucléaires, des gisements, mines ou concessions de substances nucléaires, des brevets d'invention relatifs à l'énergie nucléaire, ainsi que des ouvrages et des biens destinés à la production d'énergie nucléaire, ou la préparation en vue de celle-ci, ainsi qu'aux recherches scientifiques et techniques la concernant;
• avec l'agrément du gouverneur en conseil, céder, notamment par vente ou attribution de licences, les découvertes, inventions et perfectionnements en matière de procédés, d'appareillage ou d'équipement utilisés en relation avec l'énergie nucléaire et les brevets d'invention acquis aux termes de la présente loi, et percevoir les redevances, droits et autres paiements correspondants. »

2.3 Loi sur les déchets de combustible nucléaire

Trois sociétés provinciales productrices d'énergie nucléaire, Ontario Power Generation (OPG), Hydro-Québec et Énergie Nouveau-Brunswick, détiennent 98 % des déchets de combustible nucléaire au Canada. La plus grande partie du reste appartient à EACL. Après une évaluation environnementale - qui s'est étendue sur toute une décennie et qui a pris fin en 1998 - du concept d'évacuation en couches géologiques profondes du combustible usé, il est apparu que le gouvernement du Canada devait mettre en place un mécanisme pour assurer l'élaboration et l'exécution d'une approche de gestion à long terme du combustible irradié canadien. Étant donné le volume relativement restreint de combustible usé au Canada, il est devenu clair qu'une solution nationale servirait mieux les intérêts des Canadiens.

Ainsi, le 15 novembre 2002, le gouvernement a promulgué la LDCN, qui rend les propriétaires du combustible usé responsables de la mise en place de solutions de gestion à long terme des déchets. Cette loi impose aux propriétaires de créer une organisation de gestion des déchets à titre d'entité juridique chargée d'entreprendre toutes les activités de gestion à long terme du combustible épuisé. Elle contraint également les propriétaires à constituer des fonds en fiducie auprès de sociétés fiduciaires tierces et indépendantes, en vue de financer leurs responsabilités de gestion à long terme des déchets. Au moyen de l'organisation de gestion des déchets, les propriétaires sont tenus de mener et de soumettre au gouvernement du Canada une étude sur les approches proposées en vue de la gestion à long terme des déchets, et de recommander la solution à retenir. La LDCN impose que cette analyse soit appuyée sur une consultation poussée du public, notamment des peuples autochtones, et prenne en compte les considérations sociales et éthiques.

La LDCN charge le gouvernement fédéral de prendre connaissance de l'étude menée par l'organisme de gestion des déchets, de choisir une option de gestion à long terme parmi les solutions proposées et d'assurer la supervision de sa mise en œuvre.

En application de la LDCN, les propriétaires de déchets ont créé la SGDN et les fonds en fiducie requis pour financer la mise en œuvre des activités de gestion à long terme des déchets. Après des études poussées et une consultation publique, la SGDN a présenté son étude des options au gouvernement du Canada le 3 novembre 2005. La SGDN a examiné quatre options, dont celles énumérées dans la LDCN :

• stockage de longue durée aux sites des réacteurs;
• stockage centralisé souterrain ou à faible profondeur;
• évacuation en couches géologiques profondes;
• une quatrième option, appelée la méthode de la gestion adaptative progressive (GAP), qui combine les trois options précédentes à l'intérieur d'un processus de décision de gestion flexible et adaptatif.

Le gouvernement du Canada a annoncé le 14 juin 2007 qu'il retenait l'approche GAP pour la gestion à long terme du combustible usé au Canada. La méthode GAP pose le principe que ceux qui bénéficient de l'énergie nucléaire produite aujourd'hui doivent faire en sorte de gérer les déchets de manière responsable et sans imposer un fardeau indu aux générations futures. Par ailleurs, cette approche est suffisamment flexible pour s'adapter aux changements sociaux et technologiques.

La SGDN est tenue d'exécuter la décision du gouvernement en conformité avec la LDCN au moyen des ressources financières fournies par les propriétaires des déchets.

La LDCN est administrée par le Bureau sur les déchets de combustible nucléaire de RNCan (www.nfwbureau.gc.ca).

2.4 Loi sur la responsabilité nucléaire

La Loi sur la responsabilité nucléaire (LRN) fixe le régime juridique applicable dans l'éventualité d'un accident nucléaire entraînant une responsabilité civile. La LRN est administrée par la CCSN, tandis que RNCan est responsable de l'orientation politique. La LRN peut être consultée à l'adresse suivante : lois.justice.gc.ca.

En vertu de la LRN, l'exploitant d'une installation nucléaire porte toute la responsabilité des dommages nucléaires. La LRN exige que les exploitants soient assurés pour 75 millions de dollars. Elle prévoit aussi la constitution d'une commission des réparations des dommages nucléaires dans l'éventualité d'un incident nucléaire. Celle-ci s'occupera des demandes d'indemnisation si le gouvernement fédéral juge qu'un tribunal spécial est nécessaire, par exemple si les réclamations semblent devoir dépasser 75 millions de dollars.

Le 26 octobre 2007, le ministre des Ressources naturelles a introduit au Parlement le projet de loi C-5, « Loi concernant la responsabilité civile et l'indemnisation des dommages en cas d'accident nucléaire ». Le projet de loi met à jour et modernise la LRN actuelle (1976). En particulier, le projet de loi C-5 accroît la responsabilité des exploitants nucléaires (la portant à 650 millions de dollars comparativement aux 75 millions de dollars actuellement), instaure un mécanisme d'actualisation périodique de la responsabilité des exploitants, allonge le délai de prescription pour présenter une demande d'indemnisation pour lésion corporelle (de 10 à 30 ans), clarifie un certain nombre de concepts et de définitions clés et précise les procédures d'indemnisation. Le projet de loi C-5 a franchi le stade de la deuxième lecture (Rapport à la Chambre des communes) en juin 2008.

À l'heure actuelle, le Canada n'est signataire d'aucune des conventions internationales sur la responsabilité civile nucléaire; cependant, il a conclu un accord de réciprocité dans ce domaine avec les États-Unis.

2.5 Loi canadienne sur l'évaluation environnementale

La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) énonce les responsabilités et les procédures applicables à l'évaluation environnementale des projets auxquels participe le gouvernement fédéral. La LCEE s'applique aux projets pour lesquels le gouvernement fédéral exerce un pouvoir décisionnel, que ce soit comme promoteur, administrateur des terres, source de financement ou autorité de réglementation. La LCEE peut être consultée à l'adresse suivante : lois.justice.gc.ca.

La majorité des projets fédéraux qui exigent une évaluation environnementale font l'objet d'un examen préalable ou d'une étude approfondie. Les deux peuvent être considérés comme des évaluations environnementales autogérées dans le sens que l'autorité responsable détermine la portée de l'évaluation environnementale et des éléments à prendre en compte, gère directement le processus d'évaluation environnementale et assure la préparation du rapport d'évaluation environnementale. L'autorité responsable est le décideur fédéral responsable en vertu de la LCEE. La CCSN est une autorité responsable pour les projets soumis à sa réglementation. RNCan est une autorité responsable pour les projets qu'elle finance.

En pratique, le promoteur du projet peut être chargé de mener des études techniques aux fins de l'évaluation environnementale, de la mise en œuvre des mesures d'atténuation et du programme de suivi. Toutefois, seule l'autorité responsable demeure directement mandatée pour assurer que l'examen préalable ou l'étude approfondie sont effectués en conformité avec la LCEE, et de décider par la suite du plan d'action concernant le projet.

La LCEE exige que le promoteur effectue, dès les premières étapes d'un projet, une évaluation environnementale intégrée des effets possibles avant de prendre des décisions irrévocables. La LCEE poursuit quatre objectifs :

1. assurer que les effets environnementaux du projet seront mûrement pris en considération avant qu'une autorité responsable prenne des mesures;
2. encourager les autorités responsables à prendre des mesures qui favorisent un développement durable propice à la salubrité de l'environnement et à la santé de l'économie;
3. assurer que les projets devant être réalisés au Canada ou sur le territoire domanial ne causent pas d'effets nuisibles importants à l'environnement à l'extérieur du territoire où les projets sont réalisés;
4. assurer que le public a la possibilité de participer au processus d'évaluation environnementale.

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