Rapports sur les audits internes et les évaluations

Sommaire : Évaluation du programme de sécurité nucléaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire

Introduction

La protection physique des grandes installations nucléaires canadiennes et le contrôle réglementaire efficace des matières nucléaires et des sources radioactives sont des volets cruciaux de la sécurité du Canada et de la sécurité continentale de l’Amérique du Nord. Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États‑Unis ont démontré que nous vivons dans un contexte où il y a plus de risques : des attaques peuvent être menées contre des installations nucléaires, ou bien des matières radiologiques peuvent être dérobées à des fins malveillantes. C’est pourquoi on accorde depuis une attention accrue à la sécurité physique dans le secteur nucléaire.

Dans la foulée des attaques perpétrées aux États-Unis, la CCSN a pris des mesures pour :

• examiner rigoureusement la sécurité nucléaire au Canada et la renforcer;
• examiner et revoir son régime de réglementation;
• réévaluer la sûreté et la conception des installations nucléaires.

Contexte

Depuis 2001, la CCSN utilise les fonds de l’Initiative de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT) alloués par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), bonifiés par des fonds de base, pour renforcer de manière appréciable son Programme de sécurité nucléaire (PSN). Les objectifs du PSN sont d’assurer la protection physique des installations nucléaires, ainsi que des matières nucléaires pendant leur entreposage et leur transport. La CCSN poursuit ces objectifs grâce à diverses activités touchant son mandat de base, soit la réglementation, l’autorisation et la conformité. En outre, les activités du PSN consistent à conclure des ententes et des accords de coopération afin de soutenir ses activités de base. En plus de travailler étroitement avec les titulaires de permis d’installations nucléaires, le PSN réalise ses activités en étroits partenariats avec :

• les autorités policières et les organismes de renseignement;
• les autorités de réglementation nucléaire des autres pays;
• les agences multilatérales, particulièrement l’Agence internationale de l’énergie atomique.

Les dépenses annuelles du PSN ces dernières années se sont chiffrées à environ 1,3 million $. La majeure partie de ces dépenses est le fait de la Division de la sécurité nucléaire, qui dirige le PSN au sein de la CCSN.

Objectifs de l’évaluation

Cette évaluation visait à déterminer :

• la pertinence continue du PSN dans l’environnement actuel;
• la mesure dans laquelle les objectifs du PSN sont atteints;
• l’efficacité des processus et des structures de gestion du programme, y compris la gouvernance, la responsabilisation et le financement;
• la nature et l’importance des possibilités qui permettraient d’améliorer l’efficience et l’efficacité du PSN.

Constatations de l’évaluation

1. Justification et pertinence du programme.

Avant les événements de septembre 2001, la CCSN avait déjà reconnu la nécessité d’examiner les différents aspects de la sécurité physique des installations nucléaires au Canada. Elle avait commandé une « Étude de la menace de référence » (DBT) afin de déterminer les attributs et les caractéristiques des adversaires potentiels qui pourraient s’attaquer aux grandes installations nucléaires du Canada, et elle avait entrepris une analyse des menaces. Cette dernière a été réalisée peu après les événements de septembre 2001, et a culminé en novembre 2001 en un rapport qui décrivait les vulnérabilités tenant compte des nouvelles menaces. Ces efforts ont constitué un point de départ valable pour le régime de sécurité accrue qui a commencé à se mettre en place après les événements de septembre 2001.

Par rapport à la situation qui prévalait avant cette date fatidique, on estime que le terrorisme est maintenant une menace beaucoup plus grande et qu’elle se maintiendra à ce niveau dans un avenir prévisible. Par conséquent, l’importance d’assurer la sécurité physique des installations et des matières nucléaires n’a jamais été aussi manifeste.

2. Efficacité et succès du programme

Après le 11 septembre, la CCSN a utilisé une approche basée sur le risque afin d’examiner les risques qui pèsent sur toutes les installations nucléaires et les activités autorisées. Elle a ensuite agi rapidement pour renforcer la sécurité nucléaire, selon une approche progressive.

La phase 1 a comporté la publication de l’Ordonnance 01-1 de la CCSN, en date du 19 octobre 2001, demandant aux exploitants de centrales nucléaires et à Énergie atomique du Canada limitée de renforcer grandement leurs mesures de sécurité. Dans la phase 2, la CCSN a publié l’Ordonnance du fonctionnaire désigné (01-D1) en novembre 2001, demandant aux raffineries d’uranium, aux installations de fabrication de combustible nucléaire et aux installations de traitement de radio-isotopes de renforcer également leur sécurité. La phase 3 a consisté en une lettre envoyée en janvier 2002 à tous les utilisateurs de matières nucléaires, leur rappelant leurs obligations en vertu du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires, et leur demandant de revoir leurs mesures de sécurité.

La sécurité est maintenant un volet important du processus d’autorisation, et c’est un facteur de premier plan dans les décisions de la Commission au sujet des demandes de nouveaux permis ou de renouvellement de permis. La mise en place de programmes appropriés de sécurité nucléaire, afin d’assurer une protection contre la menace de référence actualisée, est une condition d’octroi des permis, et ces programmes sont décrits en détail dans les demandes de permis. Les programmes de sécurité sont évalués de très près par le personnel de la Division de la sécurité nucléaire, qui conseille la Commission quant à leur pertinence.

Les mesures de sécurité renforcée requises des titulaires de permis s’accompagnent d’un rigoureux programme de conformité, basé en partie sur les normes et les directives élaborées par la CCSN. Nous avons constaté, au cours de notre évaluation, que la Division de la sécurité nucléaire a mis en place un programme exhaustif, basé sur le risque et bien documenté en ce qui concerne la promotion, la vérification et l’application. Ses inspections couvrent maintenant l’éventail complet des installations nucléaires, et c’est là un progrès important.

Outre la protection des installations nucléaires, le PSN a également comme objectif de protéger les matières nucléaires pendant leur transport et leur entreposage. La CCSN estime qu’il y a lieu de faire plus dans ce domaine, et elle élabore actuellement des normes sur les exigences de sécurité pour les sources radioactives à risque élevé pendant leur transport et leur entreposage. Parmi ses autres initiatives, la CCSN cherche à renforcer la sécurité des sources scellées à risque élevé afin d’en faire le suivi et de savoir où elles se trouvent, vers où elles sont transportées et qui en a la possession.

De concert avec le ministère de la Justice du Canada, la CCSN procède à la révision du Règlement sur la sécurité nucléaire, afin de tenir compte entièrement du nouveau contexte de menaces, et de l’harmoniser avec les recommandations et les exigences internationales. Lorsqu’il sera en vigueur, le Règlement modifié aura préséance sur les Ordonnances 01-1 et 01‑D1. La CCSN a indiqué en mai 2007 qu’elle les avait enchâssées dans le droit canadien en modifiant la réglementation pertinente.

La haute direction de la CCSN et les responsables du PSN estiment que, compte tenu des particularités canadiennes, le Canada est au même niveau que le reste du monde pour ce qui est de la sécurité physique des installations nucléaires et des matières nucléaires pendant leur entreposage et leur transport. Nous avons constaté que des progrès appréciables ont été réalisés en matière de protection physique des installations nucléaires à risque élevé. De plus, des progrès ont également été réalisés afin d’améliorer et d’évaluer la sécurité physique des installations à risque moindre et de renforcer davantage la sécurité des matières nucléaires, peu importe où elles se trouvent.

Les preuves disponibles démontrent que les titulaires de permis sont satisfaits de la façon dont la CCSN exerce son rôle. Même s’il y a quelques plaintes de la part de titulaires de permis au sujet des investissements importants qu’ils ont été tenus de faire et des coûts qu’ils ont engagés, la coopération avec la CCSN est généralement bonne. La plupart des titulaires de permis ont indiqué qu’ils comprennent pourquoi les exigences de sécurité doivent être renforcées, et dans certains cas ils se sont même dits heureux de ces changements.

3. Gestion du programme

La direction de la CCSN a maintenant l’intention d’établir une politique et une stratégie coordonnées en matière de sécurité nucléaire. Elle juge qu’il y a lieu d’établir une vision à long terme, et une stratégie qui soutiendra cette vision. Il s’agit notamment d’instaurer une approche plus coordonnée dans divers domaines, notamment les relations externes, la promotion, les directives, la réglementation, les évaluations techniques et la coopération internationale. Entre autres, cette vision et cette stratégie reconnaissent que les titulaires de permis ont déjà réalisé d’importants investissements afin de renforcer la sécurité et peuvent avoir à juste titre certaines appréhensions face aux exigences futures qu’ils devront respecter. Cette vision et cette stratégie permettront à la CCSN de raffermir ses relations avec les titulaires de permis.

La réorganisation de la CCSN, en vigueur depuis le 1er avril 2006, s’est accompagnée du transfert des responsabilités de la Division de la sécurité nucléaire du directeur général de la Direction de l’évaluation et de l’analyse, Opérations, au directeur général de la nouvelle Direction de la sécurité et des garanties. Une des retombées de cette réorganisation est que la gestion quotidienne de la plupart des aspects du PSN relève d’un seul directeur général, ce qui offre un leadership plus cohérent. Nous estimons qu’après une période d’un à deux ans, la CCSN devrait évaluer le succès de cette nouvelle structure organisationnelle.

La haute direction de la CCSN estime qu’elle dispose, tout comme la Commission, de l’information requise pour suivre les progrès du PSN et assurer la responsabilisation du personnel à l’égard des résultats de ce programme. La majeure partie de l’information sur ces progrès est transmise à la Commission, qui s’en sert pour rendre des décisions au sujet des demandes de nouveaux permis ou de renouvellement de permis. De plus, le premier vice-président des Opérations rencontre régulièrement le directeur général responsable pour traiter de sécurité nucléaire et d’autres dossiers. Le directeur général de qui relève la Division de la sécurité nucléaire a des contacts quotidiens avec le directeur de la Division de la sécurité nucléaire, et peut donc demander des renseignements au sujet de son rendement quand bon lui semble. Par ailleurs, les responsables de la Division de la sécurité nucléaire estiment avoir l’attention et le soutien de la haute direction au sujet du PSN.

4. Amélioration du rendement du programme

La CCSN a déterminé plusieurs moyens d’améliorer le rendement et la gestion du PSN et a pris des mesures en ce sens. Au cours de notre évaluation, nous n’avons pas trouvé de possibilités importantes d’amélioration qui auraient échappé à la CCSN.

Possibilités d’amélioration

La CCSN a déjà trouvé des possibilités d’amélioration dans les trois domaines suivants, à la suite de son analyse de l’initiative Frontière intelligente II¹ :

1. Sécuriser le commerce grâce à une supervision réglementaire plus serrée des matières nucléaires et des sources radiologiques à risque élevé pendant leur production, leur fabrication, leur entreposage, leur utilisation et leur transport

À cette fin, la CCSN a déjà mis sur pied le Système de suivi des sources scellées (SSSS), ainsi qu’un réseau sécurisé pour l’entreposage des données du SSSS. Elle a également défini d’autres initiatives qu’elle juge important de réaliser, notamment la mise en place d’accords visant à harmoniser les contrôles à l’exportation et à l’importation, la vérification de la légitimité et de la fiabilité des transporteurs de matières nucléaires, et la mise en place de processus de vérification de la fiabilité des personnes qui ont un accès libre à ces sources et matières.

2. Mettre en place les moyens permettant d’évaluer et de mesurer l’efficacité des interventions armées en réponse à des « attaques » par des forces adversaires, et ce, de manière aussi réaliste que possible

Une façon d’y parvenir consiste à bien concevoir un programme d’exercices « force contre force ». La CCSN a déjà entrepris des discussions à ce sujet et a examiné les programmes américains « force contre force », et elle a entamé des consultations avec la GRC et le ministère de la Défense nationale.

3. Accroître la capacité d’analyse et de partage du renseignement

Il s’agit d’améliorer les liens et les interactions avec le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et la GRC, ainsi qu’avec les autorités policières dans les régions où il y a des installations nucléaires.

Selon la CCSN, l’absence de ressources allouées expressément au PSN constitue le principal obstacle pour en améliorer le rendement, ou du moins pour avoir une certitude plus grande au sujet de son rendement.

Conclusions

Dans la foulée des événements de septembre 2001, la CCSN a pris des mesures rapides et décisives afin de renforcer la sécurité physique des installations nucléaires à risque élevé au Canada. Ce faisant, elle a utilisé abondamment les fonds de l’Initiative de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT) offerts par le gouvernement pour une période de six ans, jusqu’en 2006‑2007.

Il ressort de notre évaluation que le régime de base visant à instaurer une sécurité nucléaire efficace est en grande partie en place. Qui plus est, ce régime est beaucoup plus robuste, tant en portée qu’en profondeur, que celui qui existait avant le 11 septembre 2001.

Il est difficile, dans toute évaluation, de mesurer le rendement d’un programme qui a été conçu pour empêcher certaines choses de se produire. Il est relativement aisé de décrire les activités qui ont été entreprises et les extrants qui en découlent. À cet égard, nous constatons que le régime réglementaire est, de fait, cohérent, compte tenu des menaces évaluées et des normes et des pratiques internationales. De plus, nous constatons que la CCSN délivre des permis et des approbations réglementaires cohérentes selon ce régime, et que le programme de promotion, de vérification et d’application de la Division de la sécurité nucléaire démontre en général un bon niveau de conformité de la part des titulaires de permis.

En guise de conclusion, nous estimons que beaucoup a été fait au cours des quatre dernières années, mais la tâche est loin d'être terminée. La CCSN a constaté la nécessité d’améliorer le programme sous plusieurs aspects, et a d’ailleurs pris des mesures en ce sens. Cependant, les progrès sont entravés par l’absence de ressources (financières et humaines) affectées à des fins particulières. Cependant, la CCSN a fait une présentation au Conseil du Trésor afin d’obtenir des fonds additionnels, et elle attend la décision du Conseil du Trésor.

Réponse de la direction

La direction a présenté sa réponse ainsi qu’un plan d’action concernant les constatations de l’évaluation :

• Réponse de la direction

Clause générale de non-responsabilité

Veuillez noter que les renseignements qui ne seraient normalement pas divulgués en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne figurent pas dans ce rapport.

¹ Les gouvernements du Canada et des États-Unis ont convenu de formuler une déclaration dur la « Frontière intelligente » en décembre 2001, qui comporte notamment l’engagement envers un Plan d’action pour la création d’une frontière sûre et intelligente. Bon nombre des éléments de ce plan d’action dépendent des activités de réglementation nucléaire de la CCSN.